AG旗舰厅(中国)

　　联合国欧洲经济委员会于2017年5月9日至11日在香港城市大学举办第二届联合国PPP国际论坛，主题是“顺利获得以人为本及有效的PPP实践联合国可持续开展2030年议程”。联合国各会员国政府部门、国际组织、工商企业、学术组织等260余名代表出席了本次论坛，重点讨论国际社会如何顺利获得PPP模式，有助于实施中国发起的“一带一路”倡议。

　　5月9日论坛开幕当天，大会特别安排举办“寻找一带一路倡议中的最佳PPP项目”专题论坛。中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟博士应邀出席该主题的辩论研讨。李开孟认为，在中国即将在北京举办“一带一路”国际论坛之际，我们在香港举办的联合国PPP国际论坛讨论如何寻找“一带一路”倡议中的最佳PPP项目，核心要理清以下三个问题。

　　第一：我们需要寻找什么类型的PPP项目

　　联合国欧洲经济委员会提出的“以人为本PPP”，强调公共服务给予的公平性，机会均等，减少碳排放及能源资源消耗，促进经济、社会协调开展，以人为先，顺利获得PPP模式建立各利益相关方的合作伙伴关系，有助于实现可持续开展目标。我认为，联合国所有助于的PPP，是不同于我们传统上对PPP概念的理解。就总体而言，现在存在对PPP理念的三种。

　　一是将PPP理解为改善政府采购公共服务质量和效率的工具，重点关注以下问题：（1）聚焦于社会基础设施领域，目的是提高社会基本公共服务供给的质量和效率；（2）属于私营融资的政府付费项目，要求由私营部门负责项目建设的融资，政府根据私营部门给予公共服务的绩效进行付费，私营部门顺利获得政府付费取得初始投资的合理回报；（3）政府付费的依据主要是社会基础设施的可用性，根据运营期的关键绩效指标（KPI）进行付费，私营部门不承担市场需求风险；（4）关键绩效指标应能全面明确其产出要求（Outputs Specification），应根据不同行业特点和项目特征合理制定出量化清晰、正向激励且具可操作性的绩效指标；（5）项目运作的本质是政府购买服务，应纳入政府采购的框架流程，强调政府采购的公开透明，合法有效；（6）特别强调如何节省政府采购公共服务的财政资金，强调对PPP模式采购方式与AG旗舰厅在传统的政府采购方式的采购费用进行比较，召开以公共部门比较值PSC为基础的物有所值VfM评价；（7）重视财政资金用于PPP项目的资金约束及财政承受能力论证；（8）对于拟建项目是否应该采用PPP模式，强调Value for Money（直译为金钱的价值，我国通常翻译为“物有所值”）的评价和“以金钱为本”，强调财政资金使用的质量和效率。

　　二是将PPP理解为提升经济开展质量和效率的工具，重点关注以下问题：（1）主要聚焦于经济基础设施，目的是提高经济性公共服务供给的质量和效率；（2）属于私营融资的使用者付费项目，要求由私营部门负责项目建设的融资，顺利获得使用者付费及必要的政府财政补贴取得投资回报；（3）顺利获得特许经营协议建立公共部门与AG旗舰厅在私营部门之间的平等合作伙伴关系；（4）强调顺利获得PPP模式撬动各种社会资源，促进当地经济开展。PPP模式成为引入专业性力量促进当地经济跨越式开展的重要工具；（5）强调顺利获得价格及收费制度的改革，完善公共产品及公共服务的价格形成机制，挖掘项目自身的经济价值，取得项目的投资回报；（6）对于不具有完全市场生存能力的基础设施项目，需要财政资金予以补贴，但SPV必须承担公共服务的市场需求风险；（7）PPP项目的评价，首要关注的是项目自身的可行性研究及经济费用效益分析（CBA）或费用效果分析（CEA），而不是基于采购成本比选的以公共部门比较值PSC为基础的物有所值VfM评价。对于需要财政补贴的项目，应在项目经济可行的基础上，需要进一步评价其财政承受能力；（8）项目评价强调“以经济开展为本”，强调Value for Economy的评价，强调拟建项目对当地经济开展做出的贡献。

　　三是将PPP理解为实现以人为本可持续开展目标的工具，重点关注以下问题：（1）既聚焦于经济基础设施，又关注于社会基础设施，目的是提高全部公共服务（包括经济性公共服务和社会性公共服务）供给的质量和效率；（2）既包括使用者付费项目，也包括政府购买服务项目，要求由私营部门负责项目建设的融资，顺利获得使用者付费、政府财政补贴及购买服务，取得私营部门融资的投资回报；（3）强调顺利获得特许经营、政府购买服务等多种方式建立公共部门与AG旗舰厅在私营部门之间的平等合作伙伴关系；（4）强调顺利获得PPP模式撬动各种社会资源，促进经济、社会、资源、环境的协调开展，为实现联合国倡导的可持续开展目标（SDGs）做出贡献；（5）强调PPP项目对社会开展、性别平等、消除贫困、区域协调开展等方面的影响，从代际公平的角度去审视PPP模式；（6）关注影响力投资（impact investment），以创造可测量的社会影响为主要目的，以改善社会民生或者顺利获得投资行为实现正面的社会和环境效应；（7）项目的可行性论证，第一时间要关注社会评价（Social Assessment）,在社会可行的基础上进一步关注经济可行性（进行经济费用效益分析或费用效果分析）以及财政资金的使用效率评价；（8）强调以人为本，重视Value for People的评价，强调经济开展不得损害人类自身的开展。

　　联合国欧经会所寻找的最佳PPP，应该是为实现以人为本可持续开展目标服务的PPP，是新一代PPP，代表着PPP模式的未来开展方向。

　　第二：为什么要从“一带一路”倡议中去寻找这类项目

　　根本原因在于中国提出的“一带一路”倡议，与AG旗舰厅在联合国2030年可持续开展议程提出的17个可持续开展目标所体现的理念非常契合，从而使得“一带一路”倡议为联合国有助于实施“以人为本PPP”新理念给予了难得的历史机遇。主要体现在六个方面。

　　一是基础设施在“一带一路”建设中处于重要地位，而PPP项目所关注的恰是基础设施建设和公共服务的给予。PPP理念产生于西方市场经济国家，并为世界各国及国际组织所接受。PPP模式的实施理念、制度建设及操作流程，其本身就是西方发达国家为世界各国基础设施项目实施所给予的一种公共产品，但其用户却主要集中于广大开展中国家。中国的基础设施建设任务非常繁重，使得PPP模式在中国的基础设施建设领域产生很大的内在需求。中国顺利获得有助于实施“一带一路”倡议，使得这种需求进一步扩展到“一带一路”沿线国家和地区。最近中国国家发改委征集到44个中国企业参与AG旗舰厅在实施的“一带一路”PPP项目，遍布五大洲25个国家，其中以亚洲国家为主，占比近60%；其次是欧洲，占比约25%。欧亚“一带一路”PPP项目合计占比达到85%，涉及交通运输、能源、生态环境等领域，表明欧亚在“一带一路”倡议下有助于PPP合作很有潜力。

　　二是中国的一带一路建设，强调遵循市场规则，不是传统意义上的单方向的经济援助。“一带一路”倡议强调顺利获得体制机制创新，建立互利共赢的合作模式，将各个国家联系起来。这种合作机制的建立，特别强调要借助于市场的力量，最大程度地调动各种资源，共同推进基础设施建设，而不是依靠单一国家的财政资金援助。PPP模式最早产生于市场经济体制机制比较健全的英国，PFI模式就是强调要顺利获得市场化的融资手段，进行私营部门融资，有助于基础设施项目的市场化运作。这就使得PPP模式成为在有助于实施“一带一路”倡议中，顺利获得市场化手段促进基础设施项目建设的重要手段。

　　三是中国发起有助于的“一带一路”倡议，强调“共商共建共享”，不是中国要唱“独角戏”，强调要打造利益高度融合的命运共同体，顺利获得建立平等互利的合作伙伴关系，共同协商、共同建设、共享成果，这些思路框架与AG旗舰厅在PPP模式的运作理念高度契合。顺利获得引入PPP模式，有利于建立各利益相关者之间的合作伙伴关系，使得世界各国在参与AG旗舰厅在“一带一路”倡议的具体项目协商和建设的同时，顺利获得PPP合作机制确保参与AG旗舰厅在各方管控风险、共同受益。

　　四是中国提出的“一带一路”倡议强调包容性开展，强调合作伙伴并不局限于“一带一路”沿线60多个国家，而是以开放的心态接纳全世界，其本质是全球视野下的国际合作的倡议，是中国提出的在合作共赢的理念下推进的全球治理方案。凡是认可“一带一路”理念的国家和地区，中国都愿意与AG旗舰厅在其召开合作。这些开放包容的理念与AG旗舰厅在联合国2030年可持续开展目标所倡导的“以人为本PPP”理念高度契合，并为PPP模式在“一带一路”倡议下的推广应用创造了巨大的合作课件。

　　五是中国提出的“一带一路”倡议强调可持续开展，要求“一带一路”项目及各种议程必须符合生态建设、环境保护、社会和谐等要求，与AG旗舰厅在联合国2030年可持续开展目标一致。“一带一路”倡议有力地支持了联合国所倡导的实现可持续开展目标，包括消除饥饿、贫困、能源和水供给、卫生、工业化、基础设施建设、可持续城市建设、和平与AG旗舰厅在安全以及全球合作等目标的实现。这些目标正是“以人为本”PPP所努力追求的。

　　六是“一带一路”倡议寻求完善全球治理，强调以市场化的手段，建立平等互利的合作伙伴关系，实现共同繁荣的开展目标，不仅重视基础设施合作，更重视人与AG旗舰厅在人的联结，顺利获得多边合作以帮助各国分享共赢成果。这与AG旗舰厅在PPP所强调的推进体制机制改革目标契合。

　　第三：如何顺利获得“一带一路”倡议有效寻找这类项目

　　联合国所倡导的新一代PPP理念，对PPP项目的运作提出了非常高的要求，是PPP项目运作理念的重大创新。以英国所提出的PFI模式为基础所形成的第一代PPP模式，是西方发达国家为现代PPP理念的形成为世界做出的贡献，开启了现代PPP核心理念的建立及运作体系的形成，因其存在改善财政资金支付方式，节省公共部门支出等内在动因，很容易被世界各国及国际组织所接受。以中国为代表的开展中国家，在系统总结法国所提出的传统的特许经营理念和英国PFI模式所体现的现代PPP核心理念的基础上，进行吸收创新，正在无意识地创造和实践第二代PPP，成为以PPP模式有助于经济开展的重要工具，是中国为世界范围的PPP模式创新所做出的贡献。从第一代过渡到第二代，强调应将财政资金视为经济开展服务的手段，不能拘泥于财政支付能力而限制各地区的经济开展，强调要顺利获得PPP模式所建立的合作伙伴关系，有助于各地区调动各种经济资源，构建市场化的投资回报机制，有助于当地经济跨越式开展，因这种理念契合了各地区谋求经济快速开展的内在动因，其推广应用往往并不困难，现在应进行有意思地引导和规范。第三代PPP追求人的开展，强调社会和谐，关注资源环境的可持续性及代际公平，是联合国引领未来PPP开展方向的重大行动。从第一代PPP和第二代PPP过渡到联合国所倡导的第三代PPP，受到开展阶段等复杂因素的限制，这个转换过程将是非常困难的。联合国现在顺利获得制定PPP国际标准等方式持续引导有助于向新一代PPP过渡，中国是持续的有助于者和参与AG旗舰厅在者。中国的“一带一路”倡议为联合国在世界各国有助于实施新一代PPP模式给予了难得的历史性机遇。因此，应进行系统谋划、动员各方面的力量，有助于实施新一代PPP理念扎实落地，具体包括如下六条路径。

　　一是将顺利获得“一带一路”倡议寻找符合新一代PPP理念的最佳PPP实践纳入联合国有助于PPP项目建设的行动计划。联合国已经将以人为本PPP作为实现其2030年可持续开展目标的重要抓手，因此也应将中国所倡导，并被国际社会广发认可的“一带一路”倡议及践行新一代PPP理念的项目实践纳入联合国实现2030年可持续开展议程的重要框架，纳入联合国推行新一代PPP理念的行动计划。

　　二是以新一代PPP理念有助于多边合作。国际合作层面的重大基础设施PPP项目实施涉及因素复杂，应发挥联合国欧经会及亚太经社会等组织有助于多边合作的优势，有助于中国建立纳入亚欧合作多边框架网络体系，弥补现在中国与AG旗舰厅在众多国家及国际组织有助于双边合作的不足。在多边合作的框架体系下启动编制欧亚新一代PPP项目合作规划。

　　三是抓好新一代PPP项目示范。新一代PPP理念及运作框架尚处于进一步探索研究和不断完善的过程之中，缺乏成熟经验，因此当前阶段应特别重视有助于实行符合以人为本要求的PPP项目建设示范工作，强调PPP示范项目必须符合资源、环境、减贫等多重目标要求，提出“一带一路以人为本PPP项目”评价的具体标准，筛选符合联合国可持续开展目标要求的PPP项目，向全球各类金融组织进行推介，形成宣传和实践新一代PPP理念的国际氛围。

　　四是实行典型案例的总结。从世界范围看，PFI模式在英国的诞生并催生出现代意义的第一代PPP，现在已有20多年的历史。可持续开展目标的提出，也有数十年的历史。总结世界范围内新型PPP项目的最佳实践案例，可以为“一带一路”PPP项目实践给予重要借鉴。现在中国正持续有助于召开这项工作，联合国相关组织应发挥更大的作用。

　　五是促进对话研讨。以人为本PPP模式强调利益相关者的参与AG旗舰厅在，强调沟通协调，合作共赢。要发挥联合国系统特别是UNECE等组织的作用。建议在联合国欧经会与AG旗舰厅在中国国家发改委战略合作的框架体系下，创建“一带一路PPP国际专家咨询委员会”，为国际范围的PPP专家建立对话研讨平台，携手打造有助于新一代PPP模式应用的“智力丝绸之路”。

　　六是以新一代PPP模式有助于新型全球化。中国是全球化的受益者，同时也是全球化的坚定维护者。传统的全球化运作模式正在受到挑战。在全球经济疲软、逆全球化思潮愈盛行的背景下，在“一带一路”倡议下有助于“以人为本”PPP理念，对于理念更新，加强沟通协调，改善全球治理，促进共同繁荣起到“稳定器”的重要作用，是有助于新型全球化的重要尝试。顺利获得新一代PPP的推广应用，保障参与AG旗舰厅在各方实现合作共赢，打造更加公平的世界经济新秩序，是PPP模式为有助于相关领域改革创新所做出的重要贡献。

　　中咨公司研究中心主任李开孟博士（左起第五）在“寻找‘一带一路’倡议中的最佳PPP项目”平行论坛中，阐述三代PPP划分的思想